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LES POINTS MARQUANTS
- L’ initiative pluriannuelle Rethinking Power Sector Reform vise à relancer le débat autour de la politique de l’électricité en présentant un tableau complet des réformes entreprises dans les pays en développement depuis les années 90. À travers ce tableau et la façon dont les récentes évolutions technologiques perturbent le secteur et mettent en évidence la nécessité de nouvelles stratégies, le rapport entrevoit des implications majeures pour les politiques publiques à venir.
Chaque pays aspire à fournir une électricité fiable, abordable et durable à ses citoyens. Pourtant, alors que certains ont fait des progrès énormes ces 25 dernières années, d’autres n’ont guère évolué. Qu’est-ce qui explique cette différence ?
Un nouveau rapport de la Banque mondiale — Repenser la réforme du secteur de l’électricité dans les pays en développement — examine les données concernant les différentes manières par lesquelles les pays en développement ont essayé d’améliorer leur performance dans le secteur de l’électricité et les résultats auxquels ils ont abouti.
Depuis 1990, de nombreux pays se sont embarqués dans des réformes du secteur de l’électricité axées sur le marché, qui allaient de la création d’entités de régulation indépendantes et la privatisation de certains segments du secteur à la restructuration des compagnies d’électricité et l’ouverture du secteur à la concurrence. Chacune de ces réformes a sa propre histoire.
Régulation. La régulation a été la plus populaire des réformes, environ 70 % des pays en développement ayant établi des entités de régulation quasi indépendantes pour superviser la détermination des prix et le contrôle de la qualité du service. Si beaucoup se sont dotés de cadres juridiques robustes, la pratique de la régulation laisse beaucoup à désirer. À titre d’exemple, alors que presque tous les pays ont conféré à leur organe de régulation une autorité légale sur la fonction critique de fixation des tarifs, cette autorité est régulièrement remise en cause par l’administration dans un tiers des cas. Et bien que trois pays sur quatre aient adopté des règles satisfaisantes sur la qualité du service, celles-ci ne sont appliquées véritablement que dans la moitié des cas étudiés.
Privatisation. Grâce à l’adoption généralisée de l’approche des projets indépendants de production d’électricité, jusqu’à 40 % des nouvelles capacités de production établies dans le monde en développement depuis 1990 sont attribuables au secteur privé (ce qui est remarquable), même dans les pays à faible revenu. Cela dit, la privatisation des sociétés de distribution s’est révélée nettement plus ardue. Les marchés d’Amérique latine ont été à l’avant-garde de la première vague de privatisations à la fin des années 90, mais il n’y a guère eu d’incitation à poursuivre sur cette lancée. Là où les sociétés de distribution ont été privatisées, les pays étaient plus susceptibles d’adopter des tarifs propres à assurer le recouvrement des coûts. De nombreuses sociétés privatisées atteignent aussi des niveaux d’efficacité élevés ; et elles rivalisent de performance avec la meilleure moitié des compagnies publiques. Indépendamment de la nature de leurs capitaux, les compagnies d’électricité les plus efficaces ont adopté de meilleures pratiques de gouvernance et de gestion, notamment des méthodes d’information financière transparentes, des procédures de recrutement privilégiant le mérite et des systèmes informatiques modernes.
Restructuration. La plupart des pays en développement ont conservé des sociétés nationales d’électricité intégrées verticalement qui fonctionnent comme des monopoles. Seul un pays sur cinq a procédé au dégroupage à la fois vertical et horizontal de sa compagnie d’électricité, afin de dissocier la production du transport et le transport de la distribution, ce qui a donné lieu à la multiplication des sociétés de production et de distribution. La restructuration est conçue principalement comme un tremplin vers des réformes plus approfondies, et les pays qui ne sont pas allés plus loin n’ont pas vu d’impact significatif d’une manière générale. En effet, la restructuration de réseaux électriques très étroits et/ou mal gouvernés — comme ceux de nombreux pays d’Afrique subsaharienne — peut être contre-productive en ce sens qu’elle réduit l’échelle et accroît la complexité des opérations.
Concurrence. Durant les 25 dernières années, un seul pays en développement sur cinq a pu établir un marché de gros de l’électricité dans lequel les producteurs ont la latitude de vendre directement leur production à une grande diversité de consommateurs. Ce type de marché se trouve essentiellement en Amérique latine et en Europe de l’est, où les pays concernés ont su tirer profit d’une allocation plus efficace des moyens de production, mais ont le plus souvent dû introduire de nouvelles mesures incitatives pour mobiliser des investissements suffisants dans les nouvelles capacités de production. Une liste impressionnante de conditions structurelles, financières et réglementaires à remplir préalablement à la mise en place des marchés de l’électricité empêche la majeure partie des autres pays en développement d’opérer la transition voulue pour suivre la même trajectoire. Une telle transition est rarement possible, à moins que les réseaux électriques n’atteignent une taille de l’ordre de 3 gigawatts et un chiffre d’affaires d’environ 1 milliard de dollars dans le segment de gros. Pour les pays qui n’en sont pas encore là, la participation à un marché régional peut offrir bon nombre d’avantages dans ce secteur.
Incidence sur les politiques publiques. Les principaux enseignements à tirer de cette étude sont les suivants :
L’électricité est un enjeu politique. La mise en œuvre de réformes axées sur le marché dans le secteur de l’électricité présente des défis d’ordre politique. Beaucoup de pays ont annoncé des réformes qui n’ont pas abouti au bout du compte, et certains autres ont adopté des réformes qui ont par la suite été remises en cause. De fait, les réformes du secteur de l’électricité ont été les plus prospères dans les pays qui avaient déjà largement épousé une idéologie de marché et dont les systèmes politiques étaient basés sur la déconcentration du pouvoir. Certes, les promoteurs de la réforme ont souvent joué un rôle crucial pour faire avancer le processus de changement, mais l’adhésion d’un plus grand nombre de parties prenantes s’est révélée tout aussi importante pour soutenir les mesures à plus long terme. Dans le cas de la République dominicaine par exemple, un programme de réforme de grande envergure fondé sur le marché a été adopté dans un environnement politique peu favorable et un contexte macroéconomique mouvementé, ce qui a conduit, au bout du compte, à la renationalisation des compagnies d’électricité.
Les conditions de départ sont importantes. Les réformes axées sur le marché sont complexes et présupposent un réseau électrique déjà largement développé, bien gouverné et financièrement viable. De manière générale, les pays qui ont démarré leur processus de réforme de cette position avantageuse ont obtenu des résultats plutôt positifs. Mais ceux qui s’y sont aventurés avant d’avoir établi ces conditions de base ont connu une trajectoire plus tortueuse, leurs résultats ne correspondant souvent pas aux attentes. De ce fait, ces réformes ont donné des résultats nettement meilleurs dans des pays à revenu intermédiaire relativement développés comme la Colombie, le Pérou ou les Philippines que dans des milieux plus difficiles tels que le Pakistan ou l’État indien d’Odisha. Au Pérou par exemple, le secteur de l’électricité était complètement restructuré en 1994 ; et la participation privée avait augmenté considérablement dans la production, le transport et les réseaux de distribution en zone métropolitaine, pour atteindre environ 16 milliards de dollars en 20 ans. En outre, la création d’un organe de régulation efficace et la constitution d’établissements de vente en gros de l’électricité ont contribué à porter les performances du secteur aux niveaux de référence et permis une diminution considérable du coût de l’énergie.
Il n’existe pas de solution universelle. La réforme du secteur de l’électricité est un moyen d’atteindre un but particulier. Ce qui importe en définitive, ce sont de bons résultats pour le secteur, et il peut y avoir différents moyens d’y parvenir. Certains des pays en développement les plus performants en matière d’électricité ont intégralement mis en œuvre des réformes axées sur le marché, tandis que d’autres ont conservé une entreprise publique dominante et compétente guidée par de solides objectifs d’action, en confiant au secteur privé un rôle plus progressif et ciblé. Cette réalité illustre l’importance d’une plus grande pluralité d’approches à l’avenir. Au Viet Nam par exemple, les pouvoirs publics avaient essentiellement pour objectif d’assurer l’accès de tous à l’électricité et l’expansion rapide de la capacité de production pour parvenir à la sécurité énergétique dans une économie en croissance rapide. Ces objectifs ont pu être réalisés grâce au rôle dynamique joué par les compagnies publiques, complété par l’adoption sélective et progressive de réformes axées sur le marché et par des investissements privés ciblés.
Les objectifs ont évolué. S’il suffisait auparavant de tendre vers la sécurité énergétique et la viabilité financière, actuellement, les pays ont des objectifs stratégiques plus ambitieux pour le XXIe siècle, à savoir assurer l’accès universel et décarboniser la fourniture d’électricité. La réforme des marchés peut aider à améliorer l’efficacité globale et la viabilité financière du secteur de l’électricité, et à créer un climat plus favorable à l’investissement. Cependant, elle ne peut pas — en soi — répondre à ces aspirations sociales et environnementales. Des politiques complémentaires sont nécessaires pour orienter et encourager les investissements spécifiques nécessaires. Au Maroc par exemple, un ambitieux programme de transposition à plus grande échelle de l’exploitation des énergies renouvelables a été mis en œuvre par la création d’une nouvelle institution opérant parallèlement à la compagnie historique, avec pour mission spécifique d’orienter l’investissement privé vers la réalisation des objectifs stratégiques du Royaume.
La technologie perturbe. L’innovation rapide dans le secteur de l’électricité transforme le paysage institutionnel par l’effet combiné de l’exploitation des énergies renouvelables, des accumulateurs et des réseaux numérisés. Ce qui était auparavant un secteur de réseau hautement centralisé est de plus en plus contesté par des acteurs décentralisés. Il s’agit de nouveaux entrants et de consommateurs qui peuvent avoir la capacité de produire leur propre électricité et/ou d’ajuster leur demande en réponse aux signaux du marché. L’incidence ultime de ces évolutions sur l’organisation du secteur de l’électricité dépendra de la mesure dans laquelle les organes de régulation favorisent l’ouverture des marchés à de nouveaux acteurs et réaménagent les incitations destinées aux opérateurs en place pour les encourager à adopter des technologies innovantes.
En somme, il ressort des expériences des pays en développement qui ont cherché à améliorer les performances de leur secteur de l’électricité durant les 25 dernières années une image nuancée. S’appuyant sur la masse de données historiques recueillies, et prenant en compte les nouvelles tendances technologiques, le présent rapport offre un nouveau cadre de référence pour la réforme du secteur de l’électricité qui est fondé sur le contexte, axé sur les résultats et défini sur la base des différentes solutions disponibles.