Les Accords de pêche Avec l'UE vont-Ils aider au développement de la pêche africaine?

Depuis le début des années 2000, la CAPE a soutenu que l'UE devrait cesser de payer une partie des redevances pour les navires de l'UE ayant accès aux pays en développement. Il s'agit d'une subvention injuste et l'industrie devrait payer ces coûts. Pourtant, l’UE, à travers la DG MARE, dépense des millions d’euros par an pour contribuer aux coûts de ces arrangements commerciaux - 71 millions d’euros ont été dépensé en 2015 comme contribution à ses Accords de Partenariats de Pêche Durable (APPD). La CAPE estime que les fonds publics de l'UE consacrés à la pêche dans les pays en développement doivent être entièrement utilisés pour réaliser le développement de la pêche locale et que le rôle de l'UE dans ces accords devrait se limiter à la négociation des aspects techniques des accords de pêche commerciale et à un rôle de surveillance réglementaire.  
Bien qu'il existe un argument solide pour dissocier les fonds de l'UE des paiements d'accès, un problème connexe réside dans l'assurance que les fonds de l'UE pour le développement de la pêche sont bien utilisés. Déjà, la DG MARE s'efforce de soutenir la gestion des pêches dans les pays partenaires. Environ 31 millions d'euros (en 2015) des paiements totaux des APPD ont été utilisés pour développer la capacité des Etats côtiers à gérer leurs pêcheries, bien que cette somme ne soit pas techniquement une « aide ». La proposition de la CAPE prévoit un découplage clair entre les fonds de l'UE et le paiement de l'accès, avec des décisions sur la meilleure façon de soutenir les pays étrangers basée sur une évaluation des besoins. Nous nous attendons donc à ce que le montant des fonds européens disponibles à la DG MARE pour soutenir le développement de la pêche augmente.
La Cour des comptes européenne a toutefois procédé à un examen de la manière dont ces fonds sont gérés dans son rapport : « Les accords de partenariat dans le secteur de la pêche sont-ils bien gérés par la Commission ? ». Il souligne un certain nombre de problèmes. Il a soulevé des inquiétudes quant à l'impact du fonds, il a montré qu'il y avait des problèmes en termes de transparence et de responsabilité, et il a fait valoir qu'il y avait un manque de coordination avec d'autres sources d'aide au développement. La recommandation de dissocier l'aide des paiements d'accès doit donc s'ajouter aux efforts visant à améliorer la surveillance et le suivi des fonds mis à la disposition de la DG MARE pour le développement de la pêche locale.

Qu’est-ce que le soutien sectoriel de l’UE ?
Le soutien sectoriel apporté par les accords de pêche de l'UE avec les pays en développement remonte à l'accord de pêche Sénégal-UE de 1994. Jusqu'alors, les fonds allaient simplement dans le budget central de l'Etat. Cependant, les critiques croissantes concernant l'impact des accords d'accès aux pêcheries de l'UE signifiaient que, dans l'accord de 1994, le gouvernement du Sénégal et l'UE avaient convenu qu'une partie des fonds versés pour l'accès à la pêche serait réservée aux « actions ciblées ». Celles-ci étaient directement liées au renforcement de la gestion des pêches et à l'appui aux organisations de pêche artisanale. Cela était important car les deux parties reconnaissaient les pêcheurs artisans comme parties prenantes de l'accord de pêche. L'accord UE-Sénégal de 1994 était aussi la première fois qu'un représentant de la pêche artisanale était autorisé à assister à la négociation de l'accord.

Des actions ciblées ont ensuite été introduites dans la plupart des accords entre l'UE et les pays africains. En règle générale, les fonds ont été gérés séparément du budget central de l'État (c'est-à-dire traités comme des revenus hors budget). Avec la réforme de la politique commune de la pêche (PCP) de l'UE en 2002, ces accords ont été transformés en accords de partenariat dans le secteur de la pêche et le soutien ciblé a été qualifié de « soutien sectoriel ». Le règlement de base de la nouvelle PCP, qui est entré en vigueur le 1er janvier 2014, prévoit d'autres directives juridiques pour le soutien sectoriel (voir articles 31 et 32).
Le soutien sectoriel fait donc partie de la contribution financière versée par l'UE dans le cadre d'un APPD, bien que ce ne soit pas une forme d'Aide Publique au Développement (APD) (bien que l'UE ait parfois signalé cela dans le cadre de son APD, ce qui était une erreur). Le montant identifié pour ce soutien sectoriel est une proportion, décidée par l'Etat côtier, du montant global du paiement d'accès. Un pays peut décider que la totalité de ses recettes provenant de l'UE soit réservée à un soutien sectoriel, comme c'est le cas dans l'île Cook. Cependant, comme l'a signalé la Cour des comptes, la Commission européenne a pour objectif politique de limiter le soutien sectoriel à 50% des paiements d'accès, ce qui est à peu près ce qui est convenu dans la plupart des pays aujourd'hui. La plus faible proportion des fonds réservés au soutien sectoriel se trouve en Mauritanie, où elle a diminué au cours des années, en grande partie du fait que la Mauritanie rencontre des problèmes d'absorption de ces fonds. Dans l'accord le plus récent, les paiements annuels pour l'accès aux pêcheries sont d'un peu moins de 60 millions d'euros et 4 millions pour l'appui sectoriel (environ 15%). Néanmoins, le soutien sectoriel fourni à la Mauritanie par le biais des protocoles des accords de pêche entre 2008 et 2012 s'est élevé à 65 millions d'euros.
La taille de ces transferts est évidemment plus importante pour les pays qui peuvent accorder des accords d'accès aux pêcheries de valeur, y compris ceux qui ont des « accords mixtes ». Ceux-ci tendent à valoir plus que les accords portant uniquement sur le thon. En même temps que la Mauritanie, le plus grand accord mixte existe avec le Maroc, d'une valeur de 30 millions par an avec 14 millions affectés au soutien sectoriel. La Guinée-Bissau et le Sénégal ont également des accords mixtes. Pour la Guinée-Bissau, cela vaut 9,2 millions par an, dont 3 millions sont destinés au soutien sectoriel, et au Sénégal, l'accord de l'UE vaut environ 1,8 million et 750 000 pour le développement de la pêche. En comparaison, le soutien sectoriel le plus restreint se retrouve dans l’APPD Côte d'Ivoire-UE, avec seulement 275 000 euros par an, grâce à un accord thonier de 680 000 euros par an.
L'utilisation de l'aide sectorielle devrait être définie par l'État partenaire sur la base de ses priorités et validée par le Comité mixte qui assure la gestion globale de l'accord de partenariat dans le secteur de la pêche, composé de représentants de l'UE et du pays côtier. La gamme de projets tend à inclure ceux qui visent à améliorer la recherche scientifique sur les stocks de poissons, à soutenir la surveillance, le contrôle et la surveillance des navires de pêche, à améliorer la santé et les conditions sanitaires des exportations de poissons ou à soutenir les petites pêcheries. Il y a aussi des cas, comme le Mozambique, où la majorité des fonds destinés à l'appui sectoriel ont été consacrés à l'aménagement des infrastructures, y compris la construction de bureaux de l'autorité des pêches.
Les paiements de soutien sectoriels dépendent des résultats. Si les fonds affectés au soutien sectoriel n'ont pas été dépensés ou s'il n'existe pas de preuve que les fonds ont été utilisés conformément à la matrice de résultats convenue conjointement, les paiements annuels ultérieurs de l'UE au titre du soutien sectoriel peuvent être retenus. Cela s'est déjà produit auparavant, comme à Madagascar en 2011.

 

Le Soutien Sectoriel fonctionne-t-il ?
La décision d'allouer jusqu'à 50% des redevances d'accès au développement de la pêche est ouverte à des interprétations différentes. Un point général est que les recettes de la pêche commerciale reçues par les pays fortement sous-développés peuvent être mieux utilisées pour d'autres priorités de développement et non pour les coûts de gestion des pêches. En effet, pour des pays comme la Mauritanie, les fonds totaux de l'UE pour le soutien sectoriel des pêches ont représenté plus de 10% de l'ensemble du budget national du pays. La canalisation de ces fonds vers la pêche peut priver d'autres secteurs (santé, éducation, etc.). Le revers de la médaille est que l'affectation de fonds peut aider le pays à améliorer la gestion des pêches et à contribuer à la durabilité de la pêche, ce qui devrait contribuer au développement et à la sécurité alimentaire du pays. De plus, dans certains pays africains, on craint que les fonds de l'UE versés au budget central ne soient également perdus par la corruption ou dépensés pour des activités nuisibles. Le soutien sectoriel peut également améliorer l'opinion publique sur les accords de pêche, car il démontre que les contributions aux accords de pêche sont utilisées de manière productive.
Cependant, la manière dont les fonds sectoriels de l'UE ont été gérés a fait l'objet de nombreuses critiques. Sur la base du rapport des commissaires aux comptes européens, il y a plusieurs questions.

 

Efficacité
Une partie du problème auquel sont confrontés les fonds de soutien sectoriels de l'UE réside dans la faiblesse des capacités des États à définir leurs priorités. De nombreux États côtiers ne disposent pas encore d'une stratégie nationale de pêche, ce qui signifie que l'identification des projets financés par le soutien sectoriel peut être décentralisée et ne pas avoir de stratégie cohérente à long terme. Il y a également un manque d'information et de consultation publique dans la manière dont le soutien sectoriel des accords de partenariat de pêche de l'UE est alloué et utilisé. Les rapports nationaux concernant l'utilisation du soutien sectoriel restent confidentiels. C'est ce qu'a découvert un groupe de députés européens qui ont visité la Guinée-Bissau cette année pour en savoir plus sur les défis du pays et ses relations avec l'UE. Les réunions tenues par les députés ont souligné que :
“... le manque généralisé d'informations sur l'aide de l'UE ou sur la mise en œuvre de l'APP, sur les projets qui pourraient être financés au titre du" soutien sectoriel "ou sur la manière et le lieu d'application; Tandis que les parties prenantes ont été incitées à intervenir plus activement auprès des autorités nationales afin que leurs projets deviennent éligibles au financement de l'UE, des plaintes ont également été exprimées sur le manque de transparence dans l'allocation des fonds publics / d'aide.“
L'issue de cette situation est que l'allocation des fonds peut ne pas refléter les priorités du pays. Comme l'indique le rapport de la Cour des comptes, la tendance indique que la plupart des fonds sectoriels sont consacrés à la lutte contre la pêche illégale, non réglementée et non déclarée (INN) par le renforcement du suivi et du contrôle des navires de pêche industriels. Par exemple, près de 60% du soutien sectoriel apporté à Madagascar en 2013 a été consacré à la surveillance et au contrôle des navires de pêche et le reste a été investi dans des entreprises exportatrices de poissons, dont bon nombre appartiennent à des entreprises européennes et asiatiques. Ce sont clairement des secteurs qui peuvent avoir un avantage plus direct pour les gouvernements des États côtiers (par le biais de la fiscalité), mais pas nécessairement pour un développement et une sécurité alimentaire plus larges, qui sont les objectifs de la politique de développement de la pêche européenne. En effet, les décisions des gouvernements partenaires et de l'UE sur la meilleure façon d'utiliser les fonds sectoriels sont principalement axées sur les efforts visant à améliorer la gestion des pêches dans le secteur industriel sans tenir compte des besoins et de l'importance de la pêche artisanale locale.
Tous les pays ne suivent pas le même chemin. Quelques exemples montrent que le soutien sectoriel de l'UE est utilisé pour le développement de la pêche locale. Les Seychelles utilisent au moins 50% de leurs fonds sectoriels de l'UE pour le développement de la pêche locale, y compris l'établissement d'un prêt pour les flottes de pêche artisanale et semi-industrielle. Néanmoins, certains pays estiment qu'une part importante du paiement de l'accès à l'UE découlant de la présence de flottes industrielles européennes est utilisée pour couvrir les coûts de gestion de ces flottes. Cela peut nuire à l'objectif de développer les capacités locales de pêche, simplement comme une autre subvention pour la pêche industrielle. En effet, lorsque les États côtiers ne disposent pas des ressources nécessaires pour couvrir les coûts de base de la gestion de la pêche industrielle, c'est peut-être parce que les droits d'accès sont trop bas. Il est important de savoir si les compagnies de pêche étrangères paient suffisamment de droits d'accès pour que les États côtiers puissent couvrir les coûts de gestion qui en découlent sans avoir à compter sur un soutien supplémentaire de la part des donateurs. Il serait extrêmement utile que les États côtiers soient en mesure de déterminer quels sont les coûts totaux de la gestion de la pêche étrangère ainsi que la valeur ajoutée de leurs économies, ce qui pourrait se traduire par des négociations pour un paiement plus juste des redevances d'accès.

 

Coordination et Cohérence des Donateurs
La Cour des comptes européenne a identifié des « difficultés d'absorption » dans de nombreux pays. C'est un problème répandu pour les gouvernements en Afrique, où les attentes et le soutien des bailleurs de fonds peuvent dépasser les capacités de délivrance des autorités qui reçoivent ces fonds. Il s'agissait d'un problème majeur du soutien sectoriel fourni à la Mauritanie dans le protocole 2008-2012, où 25 millions d'euros des fonds sectoriels alloués n'ont pas été dépensés. Les protocoles précédents avec les Seychelles et le Mozambique avaient des problèmes similaires, puisque les deux pays ont déclaré des fonds non dépensés représentant 63% de leur budget d'appui sectoriel (bien que la situation semble s'améliorer).
Ce problème est exacerbé par l'existence d'une autre aide publique au développement pour la pêche, qui a augmenté au cours de la dernière décennie dans toute l'Afrique. De nombreuses autorités de pêche ont été encouragées vis-à-vis de la dépendance à l'aide, où l'aide au développement représente une part importante des dépenses de l'État et rien n'indique que le recours à cette aide diminue. Il existe désormais une reconnaissance internationale croissante que la dépendance à l'égard de l'aide a des conséquences négatives pour les pays en développement, bien qu'elle ne soit pas encore sérieusement envisagée dans le secteur de la pêche en Afrique.

La Cour des comptes européenne a également noté comment les fonds sectoriels de l'UE sont utilisés de manière non coordonnée avec d'autres aides au développement. Cela risque d'entraîner des doubles emplois, ainsi qu'un manque de cohérence. À ce titre, le soutien sectoriel de l'UE ne repose pas toujours sur une appréciation plus large de ce que font les autres bailleurs de fonds, y compris le soutien fourni par le Fonds de développement de l'UE, ainsi que par les États membres de l'UE et d'autres partenaires multilatéraux et bilatéraux. Comme l'ont constaté les auditeurs de l'UE (page 32) :
"... dans les pays de l'océan Indien visités, la coordination entre les partenaires au développement actifs dans le secteur de la pêche était faible. Le soutien sectoriel n'est pas examiné lors des réunions de coordination régulières entre les représentants responsables de l'appui du FED à la Délégation de l'UE et les autres partenaires financiers et l'attaché aux pêches ne participe pas à ces réunions ... En outre, dans aucun des pays visités, le soutien sectoriel des APPD n’est intégré dans une approche globale incluant les fonds de l’ensemble des partenaires destinés à la pêche. Par exemple, au Mozambique, où différents partenaires financent des actions similaires, il existe un risque de double financement, notamment en ce qui concerne la participation aux réunions et aux activités d'inspection. Bien que le Mozambique dispose d'une matrice mondiale, il ne comprend ni l'ensemble des partenaires concernés ni l'appui sectoriel. C'est également le cas à Madagascar. "
Il convient de noter que la DG MARE a répondu à cette observation en décrivant qu'il y avait eu des efforts pour améliorer la coordination non seulement avec la DG DEVCO, mais aussi avec d'autres partenaires de développement dans les États côtiers. Mais comme il y a si peu de publications sur l'utilisation et l'efficacité du soutien sectoriel de l'UE, il est difficile pour les autres de savoir si cette collaboration fonctionne bien.

 

Responsabilités et Surveillance
Le rapport de l'auditeur a également fait valoir que la DG MARE n'avait pas fourni un contrôle ni un suivi cohérents et rigoureux des financements du soutien sectoriel. Une partie du problème réside dans le fait que les fonds sectoriels ne sont souvent pas traçables dans le budget de l'État côtier et que les rapports sur les extrants des États hôtes soumis au comité mixte sont souvent difficiles à vérifier pour la commission. Parfois, les fonds sectoriels de l'UE n'ont pas été dépensés pour des activités convenues et n'ont pas été pleinement pris en compte. Étant donné qu'il n'est pas classé dans l'aide publique au développement, le soutien sectoriel de l'UE n'est pas soumis aux mêmes niveaux de contrôle et de responsabilité que les autres paiements d'aide similaires de l'UE.
Il y a certainement eu des améliorations dans la transparence et la responsabilité dans certains cas. La gestion récente des fonds sectoriels en Mauritanie et au Maroc a probablement atteint les plus hauts niveaux de responsabilité à ce jour. Toutefois, dans de nombreux pays, la transparence et la responsabilité de l'utilisation du soutien sectoriel dans le cadre des accords de pêche de l'UE sont encore considérées comme insuffisantes par la Cour des comptes. Il n'existe que peu d’information, dans le domaine public, sur la façon dont ces paiements ont été utilisés et si leur impact a été positif ou non.
Le rapport de la Cour des comptes européenne jette un doute considérable sur la capacité de la DG MARE à surveiller les dépenses des États côtiers, en grande partie parce qu'ils n'ont pas les capacités nécessaires ni même le mandat pour le faire. En outre, bien que l'UE entreprenne ses propres évaluations externes des accords de partenariat dans le secteur de la pêche, celles-ci sont incohérentes en ce qui concerne l'utilisation des fonds sectoriels. Ces évaluations se concentrent davantage sur ce que les accords de pêche rapportent à l’UE et comment ils fonctionnent sur une base durable. Elles fournissent souvent une analyse superficielle de la manière dont le soutien sectoriel a été réalisé, voire pas du tout.

 

L’utilisation des conditionnalités
La DG MARE a une politique rigide de retenue des paiements en cas de problèmes de dépenses. Pour le moment, elle n'a aucun moyen de réduire une partie des fonds ou de retenir l'argent pour certains projets ; ça doit être payé en totalité ou pas du tout. C'est pourquoi la Cour des comptes a fait valoir que la Commission a régulièrement fourni des fonds lorsque des problèmes se sont manifestés. La Cour des comptes fait valoir que le régime inflexible de retenue annuelle des paiements les rend extrêmement difficiles à gérer. Le passage au découplage des paiements sectoriels et des paiements d'accès devrait permettre d'atténuer ce problème.
Le rapport de l'auditeur indique également que, dans le passé, la Commission n'a pas travaillé de manière proactive pour aider les États côtiers à surmonter les problèmes de dépenses des fonds sectoriels. Dans le cas de la Mauritanie, la prise de conscience que les fonds étaient insuffisants a conduit à la décision de la DG MARE de simplement réduire la part des fonds alloués au soutien sectoriel dans le prochain protocole d'accord quinquennal. Cela a placé plus d'argent dans le budget de l'Etat central, ce qui, comme l'a fait valoir la Cour des comptes européenne, a des niveaux de transparence et de contrôle publics encore pires. Selon les vérificateurs, la décision n'était pas compatible avec l'objectif d'améliorer la gouvernance des pêches dans le pays, ce qui est contraire à la notion de partenariat durable pour le développement de la pêche.

 

Améliorer le Soutien Sectoriel
Les États côtiers sont en accord avec la politique de soutien sectoriel de l'UE et ils conservent un certain pouvoir pour le rejeter s'ils le souhaitent. L'inclusion d'un soutien sectoriel suggère que le modèle de commerce « partenariat durable » tente d'être résolu. Cependant, un certain nombre de réformes clés sont nécessaires.
•    Premièrement, les deux parties doivent s'efforcer de définir les priorités des États côtiers afin que les fonds sectoriels soient bien utilisés. Cela doit se faire à travers un processus plus consultatif, y compris des représentants de la petite pêche. L'UE a un rôle important à jouer pour soutenir ces efforts et devrait encourager les pays partenaires à élaborer des stratégies nationales à long terme pour la gestion des pêches. Cela permettra d'identifier clairement où l'appui est nécessaire pour améliorer la durabilité et la contribution de la pêche à la sécurité alimentaire et à la réduction de la pauvreté. Bien que la promotion de la sécurité alimentaire soit un objectif clé de la politique de coopération au développement de l'UE en matière de pêche, elle n'est pas considérée comme un objectif sérieux lorsqu'il s'agit d'identifier les actions à soutenir par le soutien sectoriel de l’APPD.
•    Deuxièmement, il faut examiner soigneusement s'il convient que les paiements d'accès contribuent aux coûts de gestion des pêches à grande échelle et comment le secteur lui-même doit faire davantage pour couvrir ces coûts. Les États côtiers doivent disposer d'un plus grand nombre d'informations sur les coûts et la valeur ajoutée des entreprises de pêche étrangères afin qu'elles puissent avoir une position plus forte dans la négociation des accords d'accès et décider de l'ordre de priorité du développement des pêches locales.
•    Troisièmement, les discussions sur l'utilisation du soutien sectoriel doivent être liées à des efforts plus larges pour coordonner l'aide au développement des pêches et d'autres investissements. Cela ne veut pas dire que tous les bailleurs de fonds et les partenaires étrangers doivent poursuivre les mêmes objectifs et les mêmes priorités, mais au minimum, il devrait y avoir ouverture et discussion sur les objectifs et les priorités. Au cours des dernières années, la DG MARE et la DG DEVCO ont mieux coordonné l'aide à la pêche dans certains pays. Toutefois, sur la base du rapport du commissaire aux comptes, il semble qu'il y ait beaucoup plus à faire, notamment avec les États membres de l'UE et les autres partenaires au développement.
•    Quatrièmement, l'amélioration des mécanismes de transparence et de notification des fonds sectoriels de l'UE est également évidente. Dans le cas de l'accord de pêche avec la Mauritanie, une fiche d'information a été publiée sur le soutien sectoriel de l'accord 2008-2012, ce qui a été un effort utile pour sensibiliser le public. Toutefois, les procès-verbaux des réunions du comité mixte qui surveille l'utilisation des fonds sectoriels et les rapports des pays tiers concernant l'utilisation du soutien sectoriel ne sont pas publiés. Ils devraient être.
•    Enfin, l'UE et les États côtiers devraient entreprendre une évaluation externe plus rigoureuse du soutien sectoriel, qui pourrait être davantage pris en compte dans les évaluations existantes des APPD. Cela aidera également à améliorer la transparence et l'intégration de multiples parties prenantes dans le processus décisionnel.

Il s'agit de recommandations pratiques sur la réforme de la gestion du soutien sectoriel. Elles doivent être mises en contexte par rapport à la nécessité de dissocier les payements à l’accès de l'aide proprement dite. À l'heure actuelle, cette question a été traitée comme une question administrative, ce qui permettra à la DG-MARE une plus grande souplesse dans le versement des fonds sectoriels par rapport au reste du paiement d'accès. Cela laisse néanmoins le contrôle et la surveillance des fonds de développement pour la pêche à ceux qui participent à la négociation et à la gestion des accords de pêche commerciale, ce qui signifie que l'UE continue à utiliser les fonds publics pour couvrir les coûts des accords de commerce. Une approche plus forte pour dissocier les paiements d'accès de l'aide se ferait par la séparation des droits d'accès et du soutien sectoriel. Le montant des fonds destinés à soutenir les États côtiers dans l'amélioration de la gestion des pêches devrait être entièrement fondé sur une évaluation des besoins et sans aucune incidence sur l'importance des paiements d'accès à la pêche. Comme c'est le cas pour d'autres flottes de pêche, les paiements d'accès devraient être effectués progressivement par l'industrie, tandis que les fonds publics au développement versés à l'Etat côtier devraient être utilisés pour le développement.

Coalition pour des accords de pêche équitables (Cape)